新闻分析 | 全球环境治理需要雄心和行动

发布时间：2021-04-25    来源: 山东省纪委监委网站    作者：佚名

　　4月22日晚，应美国总统拜登邀请，国家主席习近平在北京以视频方式出席领导人气候峰会并发表重要讲话指出，面对全球环境治理前所未有的困难，国际社会要以前所未有的雄心和行动，勇于担当，勠力同心，共同构建人与自然生命共同体。要坚持人与自然和谐共生，坚持绿色发展，坚持系统治理，坚持以人为本，坚持多边主义，坚持共同但有区别的责任原则。

　　全球气候治理格局如何形成？历史上各国表现如何，争论焦点集中在哪儿？作为全球生态文明建设的参与者、贡献者、引领者，中国作出了哪些努力，如何推动构建公平合理、合作共赢的全球环境治理体系？

　　1.根据《巴黎协定》，全球平均气温较工业化前水平升高应控制在2℃之内，力争把升温控制在1.5℃之内

　　按照目前的升温趋势，到2100年，全球表面平均温度相比工业化前将升高4℃，全球将面临气候变化带来的巨大系统性风险，包括大量物种灭绝、全球性和地区性粮食紧缺、恶劣天气和极端气候事件频发以及由此引发的局部冲突等社会问题，气候变化已经成为全球可持续发展最大的威胁之一。这并非危言耸听，而是来自联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）的预测。

　　早在一百多年前，科学家就已经意识到，温室气体浓度增加将导致全球变暖。为防止气候变化可能产生的不可逆后果，应对气候变化被逐步提上国际政治议程。1988年，联合国成立IPCC，以评估气候变化对社会和经济的潜在影响，进而提出如何适应和减缓气候变化的对策，从而促进气候变化领域的“科学-政治”互动。

　　由于气候研究是特别长时间尺度的趋势研究，很难像天气预报一样短时间内验证结果，IPCC曾得出一个明确且谨慎的结论：目前发生的气候变暖现象极有可能是人类自工业革命以来大量排放的二氧化碳引起的。工业革命以来，人们对能源的利用主要依赖燃烧化石燃料，这就必然会往空气中排放二氧化碳。

　　然而，各国应对气候变化的政治合作并非一帆风顺。1992年，《联合国气候变化框架公约》诞生，标志着国际社会开始真正采取行动应对气候变化问题，1997年达成的《京都议定书》，则进一步为发达国家设定了强制性减排目标。

　　2009年12月，来自190多个国家和地区的代表参加联合国哥本哈根气候变化大会，旨在寻求达成《京都议定书》第一承诺期到期后新的减排协议，然而由于各国对如何分配排放指标分歧过大，并未形成一份具有法律约束力的协议。

　　直到六年后，巴黎气候变化大会召开，《联合国气候变化框架公约》近200个缔约方达成了《巴黎协定》，对2020年后全球如何应对气候变化行动作出了安排，被评价为“挽救了全球温室气体减排的制度危机”。2016年G20峰会前夕，中美两个全球最大经济体相继批准《巴黎协定》，极大推进了协定的生效和实施。

　　《巴黎协定》是继《联合国气候变化框架公约》《京都议定书》后，人类历史上应对气候变化的第三个里程碑式的国际法律文本，它们共同形成了2020年后的全球气候治理格局。

　　协定指出，各方将加强对气候变化威胁的全球应对，把全球平均气温较工业化前水平升高控制在2℃之内，并为把升温控制在1.5℃之内而努力。全球将尽快实现温室气体排放达峰，本世纪下半叶实现温室气体净零排放。

　　2.不合意就退出，合意就重返，美国回归是“逃课学生返校”

　　日前访华的美国总统气候问题特使约翰?克里，人们并不陌生。五年前在《巴黎协定》签字仪式上，他作为奥巴马政府国务卿，一手环抱2岁外孙女，一手代表美国完成签字的画面，令人印象深刻。同时参会的联合国“和平信使”、影星莱昂纳多?迪卡普里奥对各国代表表示，“如果你们回国后，没有实际落实协议，今天的互相祝贺只会变得毫无意义。”

　　特朗普就任总统后，在2017年6月宣布退出《巴黎协定》，遭到国内外社会一致批评。当时，克里抱外孙女签字的照片又在社交媒体“刷屏”，克里转发并评论道：“数十亿孩子们将承受这个决定的后果，为他们想想吧，拜托了。”

　　事实上，这并不是美国第一次退出。2001年，对另一份有关气候问题的协议《京都议定书》，时任美国总统布什也选择了单方面退出，理由是“减少温室气体排放会影响美国经济发展”和“发展中国家也应该承担减排义务”。

　　自拜登投入总统竞选到就任以来，气候变化一直与抗击疫情、重振美国经济、推进种族平等问题一起，被列为四大优先议程。今年1月20日，拜登在宣誓就职当天，宣布了包括美国重返《巴黎协定》、停止退出世界卫生组织等多项行政措施。

　　“对于《巴黎协定》，美国不合意就退出，合意就重返，美国的回归根本不是什么‘王者归来’，而是‘逃课学生返校’。”4月16日，外交部发言人赵立坚在例行记者会上表示，美方至今仍未提出国家自主贡献，没有就如何弥补四年行动空白给个说法，没有把久拖绿色气候基金的欠账给补上，“为全世界实现《巴黎协定》目标设置了障碍、增加了阻力”。

　　在气候变化等全球治理问题上，谁在行动、谁在空谈？谁在做贡献、谁在谋私利？人们心里都有一本明白账。美国此番重返《巴黎协定》，积极组织领导人气候峰会，用意何在？

　　伦敦经济与商业政策署原署长、中国人民大学重阳金融研究院高级研究员罗思义认为，一方面，全球舆论压力迫使美国推翻特朗普的气候变化政策，重新回到听取科学建议的轨道上来；另一方面，美国希望借此机会重新获得国际舆论领导地位。

　　3.“碳排放就是发展权”，减排问题背后是发展问题

　　过去20多年的气候谈判为什么总是“谈不拢”？清华大学能源环境经济研究所所长张希良表示，原因在于“自上而下”对发达国家和发展中国家所承担的不同历史责任进行了规定或倡议。实践中，基于“碳排放就是发展权”的认知，各国处在不同的发展阶段，利益诉求不同，但都希望获得更多的排放空间，在减排份额分配上难以达成共识。

　　长期以来，争论的焦点主要集中在三方面：一是从强度看，碳排放强度应该与GDP增速相关联，如果某国GDP增长快，排放是否理应多一些；二是从均值看，人均排放量低的国家是否应有更大的排放余地；三是从累计看，西方国家工业化进程开启早，历史累计碳排放量多，发展中国家是否也应享有较大排放空间。

　　生态环境关系各国人民的福祉，必须充分考虑各国人民对美好生活的向往、对优良环境的期待、对子孙后代的责任，在绿色转型过程中努力实现社会公平正义。

　　气候谈判的本质，是通过控制各国温室气体的排放倒逼化石能源为主的能源结构转变。事关各国切身利益，说服必然是一个漫长而艰难的过程。《巴黎协定》转换思路，提出“自下而上”的新气候治理体系，即各国将以自主贡献而非责任分摊的方式参与。尽管效果还有待评估，但各国却较易达成共识，且能尽快开展行动。

　　“在认知上，我们对内不要把发展与环境对立起来；对外应该帮助发展中国家呼吁发展的权力和空间。”北京大学新结构经济学研究院院长林毅夫认为，无论是从国内人民需求的变化出发，还是出于应对全球气候变暖的挑战，都需要在供给侧发挥有为政府的作用，以政策引导新能源革命和新技术革命，同时也需要在需求侧更主动、更大力度地推动节能减排，而不是全部依赖于市场自发的力量。

　　绿水青山就是金山银山。经济发展不是对资源和生态环境的竭泽而渔，生态环境也不应是舍弃经济发展的缘木求鱼，而是要坚持在发展中保护、在保护中发展。

　　4.为全球气候治理贡献中国智慧、中国方案，与世界各国一道努力呵护全人类共同的地球家园

　　2020年9月22日，习近平总书记在第75届联合国大会宣布，中国将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。

　　“就凭这短短的两句话，中国领导人可能已重新定义了人类的未来前景。”美国《外交政策》杂志对中国的气候承诺给予高度评价。

　　张希良指出，“30?60目标”的提出正是落实《巴黎协定》的一个部分，即每个成员国在2020年底前提交自主贡献方案。“中国在国际气候治理方面发挥了非常积极的作用，真正做到了习近平总书记说的‘从参与者、贡献者变成引领者’。”

　　这是自2015年《巴黎协定》签署以来，国际气候合作首次呈现积极势头。紧随中国，韩国、日本相继承诺到2050年实现零碳排放；欧盟计划提高2030年减排目标，并宣布将其总预算的30%用于支持气候行动；拜登在此次峰会开幕式上宣布扩大美国政府的减排承诺：到2030年将美国的温室气体排放量较2005年减少50%至52%，到2050年实现净零排放目标。此前，拜登还提出2万亿美元的气候行动计划，用于国内的基础设施、清洁能源等重点领域的投资。

　　近年来，我国力主深化国际合作，针对气候变暖的全球性特征，加强技术交流和信息共享，为全球气候治理贡献中国智慧、提供中国方案，与世界各国一道努力呵护全人类共同的地球家园。

　　“中国还是发展中国家，但在应对全球气候变暖问题上可以比其他发展中国家做得更多一点。”林毅夫坦言。一方面，我国是大陆型国家，环境污染或气候变暖的后果以我们自己承受为主。另一方面，化解全球气候变暖的关键不在于放缓经济发展，而在于节能减排的技术有所突破。这些新技术设备的生产可以成为我国经济的新增长点，甚至成为出口竞争优势。

　　专家认为，发达国家应该展现更大雄心和行动，同时切实帮助发展中国家提高应对气候变化的能力和韧性，为发展中国家提供资金、技术、能力建设等方面支持，避免设置绿色贸易壁垒，帮助他们加速绿色低碳转型。

　　5.实现碳达峰、碳中和是一场广泛而深刻的经济社会系统性变革

　　欧盟等发达国家大部分在1990年左右碳排放达峰、到2050年实现碳中和，而中国的承诺意味着用30年的时间完成发达国家60年的任务。可以预见，中国碳减排的强度和力度要比发达国家大得多，需要付出艰苦努力。

　　事实上，中国正在马不停蹄地落实“30?60目标”要求。今年3月，中央财经委员会第九次会议提出，实现碳达峰、碳中和是一场广泛而深刻的经济社会系统性变革，要把碳达峰、碳中和纳入生态文明建设整体布局。中国将严控煤电项目，“十四五”时期严控煤炭消费增长、“十五五”时期逐步减少。各地、各部门正加紧制定碳达峰路线图，全国统一碳市场的建设步伐加速。

　　由政府部门确定二氧化碳减排总量，再将排放权以配额方式发放给企业等市场主体。排放权可以买卖，排放总量不会超标。今年6月底，全国性碳排放权交易市场将启动运营，碳市场将成为未来碳减排、碳达峰的重要市场机制。目前，首批2225家电企已完成开户资料审核。据预测，2021年我国碳交易市场成交量或将达到2.5亿吨，成交金额达60亿元。

　　“企业效能好的，可能有多的碳交易配额，企业效能比较差的配额就不够，多的卖出，少的要买入。”生态环境部部长黄润秋指出，从实践来看，碳市场的探索可以倒逼企业转型升级。如果碳价不划算，企业只能采取措施把碳排放的量降下来，低碳制度体系由此落实。除了电力，石化、化工、建材、钢铁、有色金属、造纸、航空等行业，预计“十四五”期间将逐步纳入碳市场。

　　绿色债券是重要的绿色金融工具。近日，中国人民银行、国家发改委、证监会联合发布《绿色债券支持项目目录（2021年版）》，自今年7月1日起施行。人民银行有关部门负责人介绍，煤炭等化石能源在本质上仍属于高碳排放项目，因此新版绿债目录不再将此类项目纳入支持范围，实现了与国际主流标准的一致。

　　此外，在低碳交通领域，我国将围绕加大对交通电气化的投资、推广智慧交通运输技术、提升新能源汽车比重、加大氢燃料创新应用等领域持续努力。

　　空气循环流动，全球同此凉热。各国要携手合作，不要相互指责；要持之以恒，不要朝令夕改；要重信守诺，不要言而无信。应对气候变化需要各国共同努力，没有国家可以孤军奋战，也没有国家可以独善其身。（中央纪委国家监委网站 管筱璞）