在行政检察类案监督中持续完善社会治理制度构建

发布时间：2022-07-06    来源: 中华人民共和国最高人民检察院    作者：佚名

　　编者按近年来，最高检党组要求检察机关深入贯彻习近平法治思想，强化系统观念，加强类案监督，发挥类案监督对制度构建的纠偏、创新、引领作用。为更好地归纳提炼行政检察类案监督的方式及办案规则，挖掘其对社会治理制度构建的更多价值，本期《观点·案例》聚焦最高检第三十六批指导性案例，邀请法学专家与检察官围绕行政检察类案监督的相关问题进行探讨，敬请关注。

　　

　　处理好“五对关系”优化行政检察类案监督

　　

　　湛中乐

　　

　　行政检察类案监督针对的问题往往来源于个案，但并不局限于个案救济和纠错，而是以个案为切口，发现共性问题，通过抗诉、检察建议等能动履职方式，力求办理一案、治理一片。以最高检第三十六批指导性案例为代表的行政检察类案监督工作为检察机关参与诉源治理提供了借鉴和参考，充分体现了行政检察监督的更高质效。结合这些指导性案例以及行政检察职权行使的一般性规律，笔者认为，深化行政检察类案监督应当着力处理好五对关系。

　　强化监督理念对制度结构的宏观指引

　　制度规则完善的前提是价值判断和理念明确，深化行政检察类案监督的关键在于厘清监督理念。行政检察类案监督旨在监督、纠正并防止“共性”问题，这就需要坚持“穿透式”监督、系统监督、双赢多赢共赢等理念，能动履职，把类案监督转化为社会治理效能。这些理念的表述固然有所区别，但核心要义均在于把诉源治理做深做实，亦即以个案线索发现为突破口，梳理寻找法律适用或执行过程中带有一般性、普遍性的风险点，随即通过必要的监督形式促使法院、行政机关弥补管理漏洞，以便对这些法律风险发挥一般预防的作用，争取达到“办理一案，治理一片”的效果。相应地，上述监督理念应当在制度结构的设计和运行中得到真正体现，例如，有必要在未来的制度规则中明确个案线索的来源渠道、类案识别的判断标准、检察监督的具体形式、不同部门之间的协调工作机制等。

　　在检例第147号中，湖南省某市检察机关在履行法律监督职责中发现法院多起行政诉讼执行案件存在同类违法情形，遂通过开展专项监督，对法院行政诉讼执行活动中存在的立案、送达、告知、执行和解、结案程序等环节存在不规范的共性问题，依法提出有针对性的类案监督检察建议，跟踪督促落实，促进法院依法及时执行生效裁判。此类有益的实践经验本身也需要加以类型化和明确化，以便在未来的制度规则中予以固化和推广。

　　实现个案监督与类案监督的有机结合

　　行政检察监督并不局限于个案监督，在最高检第三十六批指导性案例中，行政检察监督的启动或是源于当事人申请，如检例第146号、检例第149号，或是源于检察机关主动发现案件线索，如检例第147号、检例第148号。值得肯定的是，检察机关均顺势积极作为，发挥行政检察“穿透式”监督职能，对实践中反复出现的执法司法问题和社会治理中存在的普遍性问题，通过制发检察建议，最终实现“办理一案、治理一片”的效果。这种类案监督在行政检察中的作用表现为纠错和预防两个层次，最终目的在于促进法律统一正确实施，实现社会矛盾的源头治理、系统治理。

　　检察机关的行政检察职能在根本上取决于其作为法律监督机关的宪法地位，直接法律依据则是人民检察院组织法有关检察权范围的规定以及诉讼法中的相关规定。行政检察的基本功能和内在规律意味着，它应当更加注重系统观念，切实增强类案监督意识；更加注重个案监督和类案监督相结合，确保同一类案件在同等条件下得到同等处理，规范执法司法行为，保障法律统一正确实施。

　　平衡能动履职与分工配合的彼此关系

　　类案监督与诉源治理是一项系统工程，不仅要求检察机关依法能动履职，也需要检察机关与行政机关和法院协同，更需要公民、法人和其他组织等社会主体的积极回应。尽管指导性案例突出的是行政检察类案监督在诉源治理中的优势作用和显著成效，但无论是行政机关、法院还是作为监督主体的检察机关，都应当做到监督与支持、维权与维稳、纠错与解纷、公权与私权、公益与私益等多个方面的并重。在实质性地化解争议包括诉源治理方面，行政机关和法院同样应当扮演重要角色。这种合作治理的格局在根本上源于社会治理目标的统一性以及国家权力配置的分工配合。

　　以检例第146号为例，检察机关针对吊销机动车驾驶证执法决定与行政裁判存在适用法律不一致的共性问题，通过抗诉纠正个案，不仅与相关单位就此类案件的办理达成共识，而且推动出台专业会议纪要，对于发现司法裁判与行政行为就同类问题适用法律不一致的情形开展类案监督具有指导意义。进言之，行政检察类案监督在社会矛盾纠纷化解中应当发挥引擎作用，以“我管”促“都管”，充分发挥“一手托两家”的专业优势，亦即一方面监督法院公正司法，另一方面促进行政机关依法行政。

　　以“我管”促“都管”最终还是要落实在制度规则的设计上，只有这样，才能确保不同国家机关之间分工配合，共同发力于诉源治理。即使是作为法律监督主体的检察机关同样应当坚持依法履职，行政检察类案监督应当按照程序法规定的职能、程序、方式进行，其质量、效率和效果也需要建立在程序规则和规律基础之上，要切实坚持法律效果和社会效果的统一性。

　　推动刚性监督与柔性监督的有效衔接

　　行政检察的类案监督有两个面向：第一，面向行政审判活动。这种监督的直接对象是司法机关，但同时可能对行政机关产生间接的监督效果，监督方式包括抗诉和检察建议。例如，在检例第149号中，检察机关通过抗诉纠正原送达日期认定错误导致认定超过起诉期限错误问题，并发现法律文书送达过程中的管理漏洞，遂通过向邮政公司制发改进工作、完善制度的类案检察建议，弥补程序漏洞，规范法律文书邮件专递业务处理流程。第二，面向一般行政执法活动。检察机关在履行职责过程中可以对行政机关进行法律监督，监督方式包括检察建议和提起行政公益诉讼。

　　其中，检察建议是上述两个面向中均较为常见的监督方式。值得注意的是，检察建议的制发固然重要，但实施效果更加值得重视。检例第148号中提到了县检察院针对县法院不予采纳检察建议，提请市检察院跟进监督的情形。设立跟进监督制度的主要目的，是为有效提升检察监督的刚性，保障行政检察监督实效，对推动敢于监督、善于监督具有实践指导意义。

　　保障检察建议监督刚性，是完善行政检察类案监督必须解决的前提性事项。2019年，《人民检察院检察建议工作规定》对检察建议的内容、格式和落实等作了总体规定，这是值得肯定的工作努力，有必要在上位法中加以明确和完善。与此同时，检察建议的刚性强化，还需要在源头上提升其制发的系统性、专业性、针对性、有效性。

　　注重监督能力对监督质效的必要保障

　　监督能力的提升是对监督质效的必要保障。行政检察类案监督质量，归根结底取决于案件办理质量，这就需要各级检察机关把监督的重心放到提质量、增效率、强效果上，全面提升法律监督质效。

　　推动行政检察类案监督，不仅意味着检察机关应当具备发现问题的能力，找出法院裁判、行政机关执法工作存在的问题，这是传统个案监督的重点，更要进一步具备查找同类问题的能力，更加契合行政检察类案监督的精准性。这就需要分析不同个案中的因果关系机制，提高从个性问题中发现共性问题的敏感度，并且具备类案检索、案例分析、数据统计等基本能力。此外，还要通过适当的工作机制加强检察机关与法院、行政机关的沟通，确认个案问题背后是否存在系统性、普遍性问题。

　　在检察机关提升履职能力的基础上，大数据、智能化办案是行政检察类案监督的必然趋势。行政检察部门要打通与法院、行政机关之间的数据壁垒，实现办案数据、办案信息共享。通过开发行政检察智能办案系统，构建数据筛查模型，实现案件要素化、数字化。最高检党组强调，“要以大数据赋能法律监督，融入社会治理大格局，走出一条‘以数字检察为牵引，以类案监督为核心，以促进社会治理为目标’的数字检察创新发展之路”。事实上，法律监督案件千头万绪，错综复杂，无论是个案信息的汇总、碰撞、分析（监督线索的梳理），还是系统施治的开展（源头防范的组织），都离不开技术手段的赋能，尤其需要注重对数据的深度运用，这将在很大程度上有助于提升类案监督的质效。

　　（作者为北京大学法学院教授、博士生导师，中国行政法学研究会副会长，中国立法学研究会副会长）

　　“以小见大”做活类案监督

　　

　　齐沁霞

　　

　　近年来，最高检要求深入贯彻习近平法治思想，强化系统观念，加强类案监督，发挥其对制度构建的纠偏、创新、引领作用，促进解决一个领域、一个时期司法理念、政策和导向问题，实现案件办理政治效果、法律效果和社会效果有机统一。最高检近期发布了以行政检察类案监督为主题的第三十六批指导性案例，为做实新时代行政检察工作提供了指引。

　　——确立“个案办理+专项监督”类案监督方式。做实新时代行政检察工作，应以从个案监督中发现问题为前提，通过开展专项监督的方式，研究总结被监督主体在某一领域存在的同类违法情形，由此开展类案监督，从而促进一类问题的集中解决，提升监督质效。

　　一是精细审查找准问题，以专项监督为抓手拓展案源。传统行政检察工作以依申请监督为主，基层检察院受理的依申请案件数较少。新时代行政检察工作需要积极能动履职，通过审查裁判文书、听取当事人意见等途径，准确发现问题，高效拓宽案源。检例第147号即是从某县公安局履行行政判决、苏某某申请某镇政府履行行政判决、蒋某某申请某县人力资源和社会保障局履行行政判决三个案件中，发现法院终结执行的裁定均没有写明当事人提出异议的救济权利和期限，最后由市检察院对市法院2017年至2020年的行政诉讼执行案件开展专项监督。行政检察是专业性很强的业务工作，一方面要努力提升发现问题的意识和敏感度，找出办案中法院裁判、行政机关执法工作存在的问题；另一方面要具备查找同类问题的能力，如果个案问题属于人民群众生活中的难点、堵点，或者在一定范围内并非个别现象，就要以推动同等情况相同处理为目标，启动专项监督。

　　二是由点到面扩大影响，针对多起案件存在的同类错误或者违法行为开展类案监督。对行政诉讼执行案件开展监督的范围不能拘泥于实际的执行阶段，立案阶段、审查阶段也在监督范围之中，只有兼顾办案的三个环节，才能实现全过程无死角监督。在检例第147号中，就集中监督了立案程序不规范，送达、告知、执行和解等程序不规范，结案程序不规范三类问题。实践中，个案监督呈现出内容重复率高、监督质效低的特征，在发现个案问题进行监督的基础上，应注重发挥类案监督对个案监督的补充和提升作用。需要及时调齐相关案卷，专心进行精细化审查，努力发现普遍性问题，制发类案检察建议。以此方式办案，不仅让检察监督更具刚性，增强检察自觉、检察公信，还可以提高监督对象的接受度，树立检察威信。

　　——依托类案监督主动争取党委政府支持。做实新时代行政检察工作，应通过类案监督，从解决具体问题向促进长效机制建设延伸，结合重大疑难案件的类型化办理，形成加强和改进公正司法、依法行政的意见和建议，做好与行政机关、法院的沟通协调工作，确保检察建议被采纳。为了实现以检察机关的“我管”，促审判机关、行政机关的“都管”，可以采取年度报告、专题报告或情况通报的方式，争取同级党委政府的协调和支持。

　　检例第148号中，县自然资源和规划局对其中的64个处罚决定先后向县法院申请强制拆除违法建筑物，法院既不受理又不作出不予受理的裁定，导致行政机关的申请无法在司法程序中运转。检察机关启动监督程序，由于法律适用上存在争议，法院对检察建议不予采纳。检察机关最终通过发挥检察一体化优势，县法院才受理并作出准予强制执行的裁定。之后，检察机关主动就案涉问题报告县人大常委会，并与县政府座谈交流，在辖区内形成系统治理方略，确保对违法违规用地案件执行到位。

　　这一案例的成功办理，对于2021年全国检察机关部署开展的“土地执法查处领域行政非诉执行监督”专项活动起到很强的示范引领作用。我院在办理涉违法占地领域行政非诉执行案件中，主动行使调查核实权，查明法院近三年所办此类案件中是否存在类似问题，透过多起个案确定共性问题，如对法律规定认识不清、理解有误，工作机制不完善等；积极与法院展开座谈，介绍监督职能、表明立场，争取支持和理解，通过专项活动检察建议座谈制，确保监督效果不打折扣；等等。

　　——聚焦深层次社会问题促进诉源治理。做实新时代行政检察工作，应树牢类案监督理念，主动融入社会治理大格局，为大局服务、为人民司法。对履行法律监督职责中发现的社会治理中存在的普遍性问题，应认真研究分析，找准深层次社会治理问题，以办理个案为切入点，开展类案监督，并把类案监督转化为社会治理效能。

　　检例第149号中，检察机关以成功监督一起法院错误认定法律文书送达日期的案件为切入点，分析案件背后深层次的原因，从维护当事人诉讼权利，到普遍性问题的解决，再到深层次社会治理问题，通过开展专题调研，听取行政机关、法院及邮政部门的意见，实现规范法律文书邮件专递业务处理流程，有效提升了法律文书送达水平。

　　行政检察部门作为法律监督部门，必须积极适应国家治理体系现代化的新要求，除了提出监督纠正意见，还应重视推动改进工作、完善制度。办案实践中，发现有关单位工作制度、管理方法、工作程序不完善，或特定行业存在监管漏洞或者监管不规范问题时，首先应当注重协调沟通，在是否有更大履职空间上凝聚共识，动员相关单位更有效地承担社会责任，通过制发社会治理类检察建议，督促相关责任主体改进工作、规范管理，多方合力完善社会治理制度机制，推动诉源治理。

　　对于检察机关来说，类案监督已经不是历史的选择题，而是当前做好行政检察工作的必答题。检察机关需要通过类案检索、案件分析、数据研判、专题调研等方式开展行政检察类案监督，切实维护法律和政策的统一正确实施。在类案监督上，必须形成共识：在拓宽思维的过程中，类案监督能够强化精准施策；在凝聚共识的过程中，类案监督能够争取最大支持；在促进诉源治理的过程中，类案监督能够提升监督质效。

　　（作者为北京市海淀区人民检察院第六检察部主任）

原文链接：https://www.spp.gov.cn/spp/llyj/202207/t20220702_561797.shtml
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