75号咖啡 | 治罪与治理并重：以依法“主动之为”打好特殊群体安全驾驶治理“组合拳”
发布时间：2023-06-03 来源: 上海市人民检察院 作者：佚名
法律沙龙 |
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本期目录
一、问题提出：特殊群体安全驾驶问题治理难点
二、法律规制：特殊群体安全驾驶问题法律规制
三、综合治理：特殊群体安全驾驶问题治理路径
本期召集人孔雁
虹口区检察院副检察长
特殊群体安全驾驶问题是指患有《机动车驾驶证申领与使用规定》指出的器质性心脏病、癫痫病、美尼尔氏症、眩晕症、癔病、震颤麻痹、精神病、痴呆以及影响肢体活动的神经系统疾病等禁驾疾病的人员，实施隐瞒病情申领驾照或带病开车等行为，给道路交通安全造成严重影响的现象。近年来，带病违规上路引发重大交通事故的案件时有发生，如常州717特大事故、吉林513特大事故等，背后隐藏的是带病违规上路的巨大隐患，事关人民群众生命和财产安全。在当前完善公共安全体系治理和交通违法大整治的背景下，特殊群体安全驾驶治理工作有助于推进治理体系与治理能力现代化，是提升人民群众幸福感和安全感的应为之举。本次“75号咖啡·法律沙龙”将围绕特殊群体安全驾驶治理的实践困境、法律规制和完善路径等方面开展讨论。
一、问题提出：特殊群体安全驾驶问题治理难点 |
本期召集人孔雁
虹口区检察院副检察长
特殊群体安全驾驶是涉及人民群众生命、健康、财产安全的城市公共安全问题，特别对于上海这样一座高人口密度的特大型城市，推动此项工作极具现实性与紧迫性。带病驾驶不是一个新情况，但至今没有形成一套成熟有效的治理体系，在与之密切相关的法律、医学、数据共享等方面具体存在哪些难点？
黄春笑
虹口区检察院检察官
一是法律法规对于不适宜驾驶的疾病缺乏具体可执行的依据，《机动车驾驶证申领和使用规定》中仅列举了器质性心脏病等八种妨碍安全驾驶的疾病不能申请驾驶证，但是这八种疾病涉及面广，如果不区分病情程度一刀切显然缺乏合理性。二是驾驶证申领环节存在漏洞，如申请人仅需自行申报、勾选本人不具有相关疾病就可以领取驾驶证，体检审核流于形式。三是驾驶证数据和卫生健康医疗数据分属不同部门，两者尚未形成信息共享机制，导致无法有效比对排查出隐患驾驶人员。
夏青
上海市第四人民医院体检中心负责人
目前，体检中心根据交管部门要求确定体检流程和收费标准，并由交管部门系统记录。如果要求在体检环节对八类不得申请机动车驾驶证的疾病进行实质检查，存在以下难点：一是没有明确的工作指引或办法支持。二是现有交管部门向体检中心提供的录入系统不支持实质检查的填报。三是驾驶证申领体检的收费标准难以支撑开展实质检查的成本。此外，驾驶证申领人对体检环节本身的重视程度不足，大部分抱有走过场或投机的心理。最后需要指出的是，从医学角度来看，癫痫、心梗等疾病均为急性发作，在没有发作时，存在无法检测发现的可能性。
吴海云
上海市检察院检察官
从事前预防的角度来看，对禁驾人员的检查和筛查确实存在立法先天不足、医学标准不清、实质体检缺位等问题。从事后处置的角度来看，根据《机动车驾驶证申领和使用规定》对禁驾人员驾驶证注销的行政行为存在缺乏上位法依据、复议和诉讼风险大、资格恢复难度大、当事人抵触情绪强等问题。从信息共享的角度来看，根据医师法等相关法律规定，患者隐私和个人信息依法受到保护，但如果卫生监管部门和交通管理部门对禁驾人员的患病信息无法实现共享，将导致驾驶证申领审核及驾驶证注销工作难以开展，这里面临个人隐私与公共安全的价值平衡问题。
二、法律规制：特殊群体安全驾驶问题法律规制 |
本期召集人孔雁
虹口区检察院副检察长
刑法中，涉及危害道路交通安全的罪名主要有交通肇事罪和危险驾驶罪，实践中也有禁驾人员违规上路引发交通事故的案件认定为以危险方法危害公共安全罪，上述罪名的选择与适用依据有哪些？
黄春笑
虹口区检察院检察官
我国刑法第一百三十三条之一对危险驾驶罪规定了四种行为类型，现行刑法没有将带病驾驶纳入危险驾驶罪的规制范围，且危险驾驶罪规定的四种行为类型是非常具体的，没有兜底条款。虽然带病驾驶行为与“醉驾”行为的社会危害性是相当的，但根据罪刑法定原则，不能将带病驾驶行为类推适用危险驾驶罪。对于以危险方法危害公共安全罪和交通肇事罪的区分，主要以故意犯罪还是过失犯罪为判断标准，更准确而言是间接故意与过于自信过失的区分。举个例子，癫痫发病对驾驶控制力和判断力的严重影响是众所周知的，如患者在明知其患有癫痫，且癫痫发作频次较高，也明知癫痫患者不得申领驾照的情况下，仍然故意隐瞒病情申领驾照，可以推定其主观明知自己骗领驾照上路的行为可能发生危害结果，但行为人仍然驾驶机动车，对公共安全形成巨大的危险持放任态度，此时驾驶机动车并因此引发交通事故，该行为可评价为以危险方法危害公共安全罪。
彭辉
上海社会科学院法学研究所研究员
行为人认识到自己违反行政法规的故意不等同于犯罪故意，如交通肇事罪对自己违章行为本身可以是故意的，但对结果的发生可能是过失的。我认为“醉驾”案件的办理对带病驾驶具有一定借鉴意义。司法实践中，醉酒驾车发生交通事故大部分认定为交通肇事罪，只有醉酒驾车具备了高度危险，且行为人对该危险实害化持放任故意时可以考虑故意犯罪。如最高法《关于醉酒驾车犯罪法律适用问题指导意见及相关典型案例的通知》中指出，行为人明知酒后驾车违法、醉酒驾车会危害公共安全，却无视法律醉酒驾车，特别是在肇事后继续驾车冲撞，造成重大伤亡，说明行为人主观上对持续发生的危害结果持放任态度，具有危害公共安全的故意，对此类醉酒驾车造成重大伤亡的，应依法以以危险方法危害公共安全罪定罪处罚。
吴海云
上海市检察院检察官
对于带病驾驶机动车时发病引发交通事故，存在以下三种情况。第一，如果行为人明知其患有禁驾疾病，而隐瞒病情骗领驾驶证，在发病频率高或曾经发生事故的情况下仍然驾驶机动车，此种情况应认定为行为人明知自己的行为可能发生危害结果但持放任态度，若驾驶路段、时间等条件产生对公共安全的危险，应认定行为人的行为构成以危险方法危害公共安全罪，如果造成实害结果的，适用刑法第一百一十五条。第二，如果行为人明知其患有禁驾疾病，但医院诊断其症状较轻，且行为人定期就诊、遵医嘱服药、未曾发病，案发时偶然发病造成危害结果的，此时行为人抱有侥幸心理，对危害结果是轻信能够避免的过失，可以认定交通肇事罪。第三，如果行为人不知自己患有禁驾疾病，突然发病造成危害结果的，应认定为意外事件。
本期召集人孔雁
虹口区检察院副检察长
实践中，检察机关会同交管部门进行研商，对拒不自行注销驾驶证的禁驾人群采取以下工作举措：首先，发送短信提示相关人员主动前往公安机关注销驾驶证，其后通过电话通知、上门走访的方式再次劝导，在充分说理和劝导无效后，强制注销。对该行为的处置方式在法律适用上是否存在争议，各位专家有何意见或建议？
黄春笑
虹口区检察院检察官
在禁驾人员信息共享比对机制下，交管部门推进驾驶证强制注销工作仍存在障碍。比如，即便有病患就诊记录，但部分病人自称是为家属或朋友代配药物，或挂号后咨询相关疾病，并未确认本人即是禁驾疾病患者。还有部分患者承认有过相关病史，但认为依靠药物能够有效控制病情，没有发病危险，拒绝自行注销驾驶证。由于禁驾疾病判定标准不明确，对上述情况的事实认定造成障碍。目前，北京的探索是由司法局和司法鉴定行业协会共同出具鉴定意见，作为注销驾驶证的依据，这种做法值得借鉴。
夏青
上海市第四人民医院体检中心负责人
从医学角度来说，以癫痫为例，临床通过脑电图检查诊断，但有些患者癫痫发作的表征只有面部抽搐，对安全驾驶的影响较小，还有部分未发病患者，存在脑电图也无法检测确诊的可能性。另外，在医学上，也难以通过服药史对癫痫病人的种类进行准确判断。对于禁驾人员的认定，可以借鉴外省市经验，对明确诊断患有不宜驾驶机动车疾病的人员，医生在病历诊断意见中可以明确标注不宜驾驶机动车，这样调取的病历可以作为证据使用。
沈福俊
上海市委法律顾问
华东政法大学教授、博士生导师
驾驶证的本质是一种行政许可，其功能是对危险进行事前控制。驾驶证管理涉及的法律规范有三个层次，最高阶的是道路交通安全法，其次是《道路交通安全法实施条例》，再次是公安部规章《机动车驾驶证申领和使用规定》。对于强制注销驾驶证，目前仅有公安部规章第七十九条作出规定。然而，行政许可法第七十条第（六）项规定，只有法律、法规才能规定应当注销行政许可的情形。根据下位法服从上位法原则，不能直接依据部门规章注销行政许可。注销行政许可属于实体权利灭失后的一种程序性行为，如果要强制注销驾驶证，可以根据行政许可法第六十九条第一款第（四）项，对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的，可以撤销行政许可；或者根据第六十九条第二款，被许可人以欺骗等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。再根据行政许可法第七十条规定进行注销，这样先进行撤销，再进行注销，符合行政许可法第七十条第（四）项关于撤销后注销的规定，更能体现执法程序的规范性与法律适用的准确性。
彭辉
上海社会科学院法学研究所研究员
从上位法来看，道路交通安全法在法律责任章节没有关于注销驾驶证的规定。我赞同沈教授增加前置程序的观点，先撤销或者撤回，再进行注销的程序性安排比较妥当。另外，可以根据原国务院法制办制定的《关于撤回、撤销、注销、吊销行政许可的适用规定》，进一步规范行政许可的撤回、撤销、注销程序。此外，还要符合正当程序基本原则，履行事前告知、听取当事人申辩、行政决定送达当事人等程序。
三、综合治理：特殊群体安全驾驶问题的治理路径 |
本期召集人孔雁
虹口区检察院副检察长
对于特殊群体带病驾驶案件，不能局限于办好个案，更重要的是从个案中深挖案件成因，做实诉源治理，实现办理一案、治理一片的效果，预防类似问题再次发生。在建立健全特殊群体安全驾驶法律依据及规则方面，各位专家有何建议？
沈福俊
上海市委法律顾问
华东政法大学教授、博士生导师
如前所述，现行《机动车驾驶证申领和使用规定》第七十九条，关于强制注销驾驶证的规定与上位法存在冲突。可通过以下方式完善立法：一是在道路交通安全法或《道路交通安全法实施条例》中增加带病禁驾人员强制注销驾驶证的规定。二是在上述法律法规中增加撤销带病禁驾人员驾驶证的规定。同时，将《机动车驾驶证申领和使用规定》修订为先撤销后注销两步走的程序，两种修订模式可以使不同位阶的法律规定相互统一，也符合行政许可法的规定。另一种创新做法是在道路交通安全法中新增暂停相关人员驾驶资格，可在具备驾驶条件后申请恢复的规定，以增强工作的灵活度。
彭辉
上海社会科学院法学研究所研究员
首先，对于《机动车驾驶证申领和使用规定》第十五条规定的妨碍安全驾驶的八种疾病，建议交管部门会同卫生部门共同研究制定配套细则，明确八种疾病的诊断标准和不宜领取机动车驾驶证的疾病诊断依据，为后续强制注销驾驶证等行政行为合法性提供评判标准，并且相关标准应当根据技术条件和社会发展定期调整，比如随着智能汽车的安全行使对驾驶员人为操作依赖程度进一步降低，可对驾驶员准入的身体健康标准适度放宽。其次，《机动车驾驶证申领和使用规定》对申领人是否患有不宜领取驾驶证疾病从自行申报修改为医疗机构检查，交管部门会同卫生部门共同研究制定配套的检查指引。再次，《机动车驾驶证申领和使用规定》应完善对于疾病治愈后恢复驾驶证资格的规定，配套程序应简化便民。最后，可将隐瞒病情申领驾驶证的行为纳入征信，提高违法成本。
本期召集人孔雁
虹口区检察院副检察长
无论是带病禁驾人员的发现还是驾驶证强制注销的事实认定，都离不开信息共享机制的建设，但是患者的就诊记录又是法律明确保护的个人隐私，如何对保护个人隐私权与维护公共安全利益两者之间的平衡问题作出更优化的考量？
沈福俊
上海市委法律顾问
华东政法大学教授、博士生导师
民法典第一千零三十四条规定自然人的个人信息受法律保护，第一千零三十六条第（三）项规定为维护公共利益，合理实施的其他行为，行为人不承担民事责任。个人信息保护法也对个人信息的保护作了系统的规定。患者的就诊信息作为个人隐私理应受到法律保护，但是带病驾驶的社会危害性是显而易见的，公众需要让渡部分个人权益以维护社会公众长远的安全利益，当然，隐私信息的处理应当遵循合法、必要的原则。基于此，道路交通安全法可以考虑增加信息共享的规定，以提供法律依据。信息共享应该遵循必要原则，只获取安全驾驶治理相关疾病的就诊信息，无关信息不应调取。职能机构及其工作人员应当遵守民法典、个人信息保护法关于隐私保护的规定，对于履行职责过程中知悉的自然人隐私和个人信息应当予以保密，不得泄露或者向他人非法提供，查阅相关信息应当全程留痕可追溯。
彭辉
上海社会科学院法学研究所研究员
跨部门共享信息需要打破技术障碍，保密难度也更大，对于带病禁驾人员的筛查通过卫生监管部门就可以实现，将相关疾病患者的就诊信息向驾驶证体检医师开放，并通过技术实现自动比对，一旦发现疑似患有不宜驾驶机动车疾病的人员进行体检，第一时间在体检系统中予以预警，由体检医师出具相应的不符合申请条件的证明，交管部门根据该医学证明不予或暂缓颁发驾驶证。除医疗机构外，街道和社区也掌握辖区内癫痫、精神病等相关患者信息，也可与监管部门实现对接。
本期召集人孔雁
虹口区检察院副检察长
特殊群体安全驾驶治理离不开相关职能部门的协同发力和全社会公众的认同理解，检察机关应如何协同各职能部门进一步依法履职，促进社会公众对安全驾驶治理工作的重视程度及开展力度？
黄春笑
虹口区检察院检察官
目前，检察机关正会同交管部门开展特殊群体道路交通安全专项治理行动，对于禁驾人员分四步开展工作，一是逐一了解实际情况，确认是否为禁驾疾病患者。二是充分沟通，经过驾驶人和家属同意，对愿意注销驾驶证的人员进行电话录音，并将人员名单上报车管所。三是由交警总队车管所向病患寄送办理注销机动车驾驶证许可业务通知书，告知其前往车管所或交警支队注销驾驶证。四是寄送通知书30日后，若仍未主动注销驾驶证的，由车管所车驾科注销驾驶证。在工作开展中，通过充分的权利保障和释法说理争取当事人的理解与配合。
吴海云
上海市检察院检察官
一方面应加强对公众的宣传，在体检中心和专科门诊以张贴海报或发放宣传册的形式加强督促提醒，发布警示教育案例，让公众认识到带病驾驶的严重危害及可能承担的刑事责任和民事赔偿责任。另一方面，加强对医疗机构和医师的宣传，加强医师对相关疾病患者的提示义务，也可以借鉴强制医师报告制度，从源头上加强管理。
本期召集人孔雁
虹口区检察院副检察长
安全是发展的基础，党的二十大报告明确提出要完善公共安全体系，推动公共安全治理模式向事前预防转型，而道路交通安全正是公共安全治理的重要一环。检察机关积极推进特殊群体安全驾驶治理工作，是落实《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》的重要举措，也是忠诚履职的重要体现。今天，各位专家深入探讨了安全驾驶治理工作存在的难题障碍及背后的深层次症结，从刑法和行政法角度研讨了相关问题的法律适用。下一步，我们要在理论研究、立法推动、信息共享、法治宣传等方面加大工作力度，在更高层面形成多方关注、共同推进特殊群体安全驾驶治理新局面。
文稿整理：
虹口区检察院 林卓良 乔 慧
普陀区检察院 张楚昊
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