75号咖啡丨行政争议实质性化解，法结、心结、困结一起解！
发布时间：2023-11-26 来源: 上海市人民检察院 作者：佚名
法律沙龙 |
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本期目录
一、行政争议实质性化解的制度基础与现实需求
二、行政争议实质性化解的判断标准
三、行政争议实质性化解的职责边界
四、行政争议实质性化解的优化路径
本期召集人谢惠
崇明区人民检察院副检察长
2023年是毛主席批示学习推广“枫桥经验”60周年。“枫桥经验”是解决基层矛盾的工作经验总结。在矛盾多元化解机制中，检察机关的行政争议实质化化解占有一席之地。早在2019年最高人民检察院（以下简称“最高检”）就在全国部署了“加强行政检察监督促进行政争议实质性化解”专项工作，2021年《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》（以下简称“28号文”）要求检察机关全面深化行政检察监督，“在履行法律监督职责中开展行政争议实质性化解工作，促进案结事了”。今年应勇检察长在大检察官研讨班开班上提出“依法规范推进行政争议实质性化解”。本次“75号咖啡·法律沙龙”聚焦“新时代行政争议实质性化解工作的优化路径”主题开展研讨交流。
一、行政争议实质性化解工作的制度基础与现实需求 |
本期召集人谢惠
崇明区人民检察院副检察长
检察机关开展行政争议实质性化解是行政检察工作的主要内容，那么行政争议实质性化解工作的制度基础与现实需求是什么？
党东升
华东政法大学教授
新修订的《人民检察院行政诉讼监督规则》以及新印发的《人民检察院开展行政争议实质性化解工作指引（试行）》（以下简称《工作指引》），明确规定实质性化解行政争议的原则、方式等，要求做到“一案三查”（即一查法院生效裁判是否准确，审判、执行是否合法；二查行政机关行政行为是否合法；三查有无行政争议实质性化解的可能），将实质性化解行政争议作为审查行政诉讼监督案件的必经程序贯穿监督办案的全流程、各环节，持续解决人民群众的堵点、难点和痛点。
首先，从国家整体治理的角度，行政争议是改善治理的重要机会，它能够反映社会存在的不满和不安定因素、法律适用中执法或者司法环节可能存在的问题。其次，从制度演进的角度，梳理行政争议实质性化解问题的脉络，我党在延安时期就初步探索把司法工作与群众路线相结合的马锡五审判方式。建国之后，包括“枫桥经验”、社会治安综合治理、执政能力建设、社会主义和谐社会建设、大调解等都是实质性地解决纠纷。最后，从现实需求角度，行政争议实质性化解工作是检察机关立足监督职能，以“监督权力”和“保护权利”为出发点，最终落脚于“争议化解”的创新举措。检察机关可以通过该机制，充分发挥自身监督者的定位优势，瞄准行政争议的核心问题，解决困扰群众的长期难题，以实际行动践行新时代“枫桥经验”。
金立寅
崇明区人民法院执行裁判庭庭长
“28号文”要求检察机关全面深化行政检察监督，在履行法律监督的职责中开展行政争议实质性化解工作，给检察机关在新时代进行行政争议实质性化解工作，提供了根本的遵循和指导原则。
检察机关开展行政争议实质性化解已经成为行政检察职能的重要组成部分，也是检察机关参与社会治理的重要方式。检察机关的参与有助于解决行政相对人正当的利益诉求，促进依法行政和公正司法，促进社会的和谐稳定。在行政争议的化解中，检察官所处的地位是相对的独立和超脱的，因此可以既是法律的监督者，又是调解人。检察机关可以坚持诉讼监督和行政争议化解相结合，发挥行政检察职能的优势和司法的能动性，通过主持调解、引导当事人和解，配合法院调解等方式，切实保障人民群众的合法权益。
检察机关的法律监督权是行政争议实质性化解的基础，检察机关通过抗诉、检察建议等方式监督法院公正司法和行政机关依法执法，在行政检察监督当中遵循解决行政争议、维护行政相对人合法权益的方向，最大限度地促进行政争议的实质性化解。因此，法律监督和争议化解两者是相伴相行的，法律监督是有效化解行政争议的保障手段。
束婷
上海市人民检察院第二分院检察官
从制度基础的角度，2014年修改后的行政诉讼法明确把化解行政争议作为其立法目的之一，现在的立法理念开始从维护行政机关行政行为、促进行政管理目标的达成转变成倾向于保护公民的、行政相对人一方的利益和权利，侧重于行政争议的解决。行政诉讼法第11条、第93条规定人民检察院有权对行政诉讼活动实行法律监督。行政诉讼活动实行法律监督实际贯穿于行政诉讼全过程，检察机关是行政诉讼活动合法的参与主体，负有法定监督职责，当然也是解决行政争议、促进案结事了的主体。
从现实需求的角度，实质解决纠纷是诉讼制度设立的最根本目的。尤其是在民事诉讼和行政诉讼当中，它的目的就是为了解决纠纷争议，也必然成为行政诉讼监督所追求的最终结果。最高检提出的行政争议实质性化解，目的契合了行政诉讼法的立法修订转向，是对行政程序、行政诉讼程序空转现实需求的回应。我们通过办案发现，行政诉讼“程序空转”问题凸显出行政诉讼制度在争议化解方面的缺位与不足。行政诉讼存在行政程序空转问题，形成原因是多方面的：一方面，传统行政向现代行政的转变。传统政府是一个大政府，侧重于管理目标的实现。现代行政不仅有着管理职能，而且有服务职能。在向现代服务型政府转变的背景下，政府做出行政行为时，相关立法可能并不完善甚至缺位。另一方面，行政诉讼法对于当事人起诉设置了门槛。法院以案件超过起诉期限、行政行为不具有可诉性、不属于行政诉讼受案范围、主体不适格等为由裁定不予受理或裁定驳回起诉，案涉行政争议一直未能进入实体审理阶段，程序一直“空转”，极易形成“诉讼拉锯战”，不仅浪费了司法资源，也给当事人带来了诉累，徒增大量社会矛盾。
二、行政争议实质性化解的判断标准 |
本期召集人谢惠
崇明区人民检察院副检察长
行政争议的实质性化解包含两方面内容，一是行政诉讼程序终结之后，没有再启动新的法律程序。二是行政实体法律关系得到实质性的处理，但是“实质性”一词有一定的模糊性。那么如何理解行政争议的实质性化解标准？
束婷
上海市人民检察院第二分院检察官
最高检制定了行政争议化解规范性文件，对检察机关参与化解工作的案件范围、化解标准等内容进行了明确，比如检察机关提出抗诉或者再审检察建议，法院作出再审判决、裁定，当事人表示接受的；各方达成了和解，包括申请人撤回了监督申请，承诺息诉信访等。不同类型案件，它的实质性化解的标准是不同的，如执行案件的化解标准就和裁判监督案件不一样。以裁判监督中的化解为例：
第一，检察机关以监督纠正的方式去纠正法院的判决、行政机关的行政决定。比如检察机关对案件提出抗诉、再审检察建议或者向行政机关制发行政违法的检察建议，法院和行政机关认为确实存在问题，申请人表示认可，承诺不会对此争议寻求新的司法救济，这视为化解。
第二，各方当事人包括行政主体、行政相对人对争议达成新的和解，而且自愿履行完毕。这种情况可以视为行政争议的实质性化解。行政裁判案件本身和解的空间有限，行政诉讼法规定的行政赔偿、行政补偿、行政机关依法享有一定自由裁量权的案件是可以调解的，检察机关的化解、促成和解也是围绕着这三大类案件进行。如果不符合这三种情况，而且行政行为又是程序合法、认定事实、适用法律正确，就不适合以促成和解的方式来达成争议化解的效果。
第三，如果前两种条件都不满足的话，以释法说理的方式来促使申请人服判息诉。这种情况适用于生效裁判并无不当、行政决定合法，没有任何违法或者瑕疵的情况。
第四，申请人的诉求有一定的合理性，又存在生活困难的情况，但是通过行政诉讼程序没有办法解决实质诉求，可以对他进行司法救助。司法救助前提是在接受司法救助后，承诺息诉罢访。这视作化解。
宋凯峰
崇明区司法局行政复议科科长
虽然“行政争议实质性化解”理念、机制、制度的形成、发展于司法实践，但其在行政复议领域也有广泛的适用空间。从实践看，行政复议在解决行政争议中发挥着重要作用。申请人是自身利益的最佳判断者。从行政复议工作角度，行政争议有没有实质性化解，申请人是否接受、是否撤回申请是主要判断标准，我认为这个标准可以借鉴到行政争议实质性化解的标准中，具体来说，申请人撤回复议申请或者接受复议结果一般分为以下几种情形：
第一，行政机关作出的行政处罚确实存在程序上或者事实认定上的问题，行政机关主动地撤销行政处罚。申请人达到了诉求后，一般会撤回申请。
第二，行政机关部分改变行政处罚内容，比如改变行政处罚的数额。复议申请人存在违法行为，可能在合理性、自由裁量方面存在调整的空间，最终行政机关主动作出改变。很多申请人也撤回申请。
第三，行政争议表面上是行政争议，但实质上可能是民事争议。比如最常见的治安案件特别是殴打伤害案件。如果第三人对复议申请人进行赔礼道歉、补偿赔偿，申请人一般也会撤回申请。
金立寅
崇明区人民法院执行裁判庭庭长
实质性化解不仅仅针对行政案件，解决的也不是个案的法律纠纷，而是个案背后所隐含的各种矛盾和争议。因此解决方式应当具有全面性、彻底性和终局性，应当秉持能够一揽子解决的方式，才能够最终达到实质性的定纷止争的目的。行政争议的多元化解，能够促成当事人服判息诉的，除了情感上的互动和交流，更加重要的是释法说理。
三、行政争议实质性化解的职责边界 |
本期召集人谢惠
崇明区人民检察院副检察长
开展行政争议实质性化解工作，检察机关跟法院、行政机关的边界在哪里，哪些是可以参与推动矛盾化解的，哪些是应当尊重法院、行政机关做出的决定？
束婷
上海市人民检察院第二分院检察官
第一，检察机关开展化解工作的前提是要依法监督、依法化解。检察机关履职的边界就是要立足法定职责，即立足检察机关的诉讼监督职能。诉讼监督职能的内容包括，一是对生效裁判开展化解，二是对包括非诉执行案件在内的执行案件开展化解。对于行政复议中的、在法院诉讼程序中的案件，要谨慎介入，因为行政检察是一种事后监督，如果过于超前，提前介入诉前或者诉中监督，可能会扰乱行政诉讼制度体系的程序设计，也影响到复议机关、审判机关相应职能的发挥，产生一种不当干扰。
第二，检察机关开展化解的案件必须符合下列情况：一方面，申请人的诉请必须是合法的。行政争议化解要以合法性审查作为前提，在合法性审查的基础上，如果法院的裁判存在一定问题，或者行政机关的行政决定有不当或瑕疵，这时可以提高行政机关或法院参与共同化解的积极性。另一方面，如果法院裁判并无不当，行政决定认定事实、适用法律也都正确，要防止化解成为当事人实现无理诉求的一种工具。
第三，不能因为片面地去追求化解结果，而忽视检察机关的监督制约职能。比如有的案件虽然最终促成了双方和解，但是如果发现其中行政机关有行政瑕疵或者行政不当，要通过制发检察建议的方式去监督纠正。
第四，要遵循自愿原则。化解首先必须建立在事实已经查清的基础上，引导当事人和解。如果能够促成和解协议，和解协议的内容一定要符合双方的真实意思表示。如果案件化解不成，要立刻恢复审查，及时地做出相应的处理决定。
宋凯峰
崇明区司法局行政复议科科长
从复议工作来讲，政府复议部门是欢迎检察机关全过程参与到复议调解。首先复议阶段的调解是贯穿复议整个阶段的，复议期限是两个月，有些案件临近期限了，可能还做一些调解工作。调解工作不一定是行政机关存在问题或瑕疵。有些调解是在做申请人的工作。检察机关参与其中，群策群力，可能某个观点正好能够说动他，案件也就解决了。
金立寅
崇明区人民法院执行裁判庭庭长
行政争议实质性化解原则上应当以生效裁判错误或者不当、存在瑕疵为前提，如果行政裁判是正确的，检察机关还是应当要尽可能地说服申请人服判息诉，要尊重正确裁判的既判力，不宜引导当事人进行和解，或者是不顾法院生效裁判确定的行政行为的效力，直接督促行政机关改变行政行为，满足当事人的诉求，效果可能不是最好。如果是行政生效裁判确实存在错误或者不当，检察机关可以通过抗诉、再审检察建议等方式启动再审程序，协调法院督促行政机关纠正违法行为，维护行政相对人的合理诉求，解决行政争议。
针对行政复议和法院诉中的调解，要坚持谦抑性的原则。检察机关要立足诉讼监督的职能，一般不宜主动介入诉前和法院诉中化解。但是如果是应地方党委或者是政府及其他有关部门行政争议化解的请求，检察机关可以稳妥积极地探索参与行政复议阶段化解重大疑难复杂的争议，发挥检察机关调查核实和司法专业判断等优势，提升调解的社会公信力，将潜在的问题化解在萌芽状态，达到“三个效果”的统一。
党东升
华东政法大学教授
检察机关在现行体制之下具有多重属性：在国家政法体制下，它是政法工作单位，属于全面依法治国框架下的法治工作部门；在国家法律监督体系中，它是法律监督机关；此外还是公共法律服务的纠纷化解机构。从公共服务的角度来讲，检察机关受邀参与纠纷化解，它更多属于群众路线、党群关系范畴。检察化解工作大部分开展于检察监督阶段，另外在与其他机制的衔接空间中，逐步探索附条件地前置化解。如果争议尚未进入复议、诉讼领域，基于行政行为的公定力，则该类争议仍处于行政治理领域，检察机关的争议化解工作在原则上不可前置。
四、行政争议实质性化解的优化路径 |
本期召集人谢惠
崇明区人民检察院副检察长
行政争议实质性化解本质上是信访矛盾化解问题，它遵循着信访矛盾化解的工作规律。检察机关怎样做好行政争议实质性化解工作？
党东升
华东政法大学教授
相对于诉讼而言，行政争议实质性化解有更高要求，需要司法机关更加积极主动。一是要建立检察机关上下级联动机制，通过上下级检察机关一体化办案，形成化解行政争议的合力。二是要注重“借力”，以行政机关和法院的专业优势来实现行政争议实质性化解，注重与两者的沟通协调与配合互动，聚力构建“一府两院”协同机制，深入推进行政争议实质性化解。三是依法积极组织公开听证活动，通过提高当事人对办案程序的参与度、发挥听证员客观独立的特有优势，以公开促公正、赢公信，促进行政争议实质性化解。
束婷
上海市人民检察院第二分院检察官
关于实质性化解的优化路径，主要有三个关键点：
第一，要充分发挥检察机关的监督职责。当我们在审查案件中发现案件、生效裁判存在错误或者不当的时候，或者在监督当中发现了行政行为有违法或者瑕疵的时候，这种案件很可能就是开展化解的案源、线索。同时，法院对我们参与共同化解的配合度、行政机关主动接受化解的意愿都是比较高的，争议化解的可能性也就比较大。检察机关可以通过监督纠正，比如抗诉、制发行政违法检察建议，首先解决当事人的实体权益受损的问题。在此基础上，再来谈化解行政争议可能就比较有抓手。如果法院或者行政机关并没有接受监督意见，上级检察机关还可以进行跟进监督，继续来化解行政争议。
第二，要以实现行政相对人的权利救济作为工作目标。我们的目标实际上跟当事人他所追求的目标、结果应该是一致的，比如案件是符合抗诉条件的，但是我们的抗点和申请人的实质诉求又是无关的。即使我们抗诉或者制发再审检察建议，虽然可以改判纠错，可能有时却难以去解决申请人的实质利益诉求。因此，我们可以通过促成双方和解的角度来思考争议化解，帮助申请人实现其利益，使得纠纷解决更加彻底。
第三，要从稳定社会秩序的角度来考量化解工作。行政诉讼案件往往都不是孤立的，尤其是征地补偿、城市房屋征收安置补偿等案件。简单办案或者机械办案，可能就会引发一些群体性的矛盾。我们在开展化解的过程中，要综合研判，全面考虑案件的背景情况，是不是涉及一些群体性诉讼、群体性利益，还要考虑各区、各街镇可能有不同的政策。
金立寅
崇明区人民法院执行裁判庭庭长
检察机关做好行政争议多元的化解工作：一是要加强与区内的其他部门、机关的联动和协作，签订相关的矛盾化解工作机制；二是要借鉴“枫桥经验”，如我们法院设有驻村居法官工作室，定期会有法官和助理为村里百姓解决法律问题；三要通过数字改革、数字赋能的手段，推进行政争议实质性化解工作，提高当事人的便利度、满意度。
宋凯峰
崇明区司法局行政复议科科长
第一，要做好行政争议实质性化解要解决案源问题，扩大调解范围。行政复议是由复议机关主导的，检察机关受邀在复议过程中介入，如参与听证等，应在行政复议法律框架下充分把握行为合法性边界。
第二，要发挥好检察机关的监督督促作用。比如行政诉讼判决、复议决定的内容是撤销或者变更行政机关的行政行为，那么谁去监督行政机关履行这些行为，检察机关可以加强这方面的监督督促。
第三，要做好信息共享，在矛盾化解工作中做到信息共享，互通有无。
本期召集人谢惠
崇明区人民检察院副检察长
感谢各位专家同仁的精彩发言。检察机关在监督办案中，以一种开放包容的姿态，通过搭设桥梁平台的方式，让多个社会主体参与，以“我管”督促相关职能部门“都管”，合力促成行政争议实质性化解。在今后的工作开展中，我们将贯彻执行最高检的部署要求，紧密结合行政检察职能的履行，提升行政争议实质性化解的工作水平，以个案办理来助力社会治理的水平，为地方经济社会高质量发展提供有力的司法保障。
文稿整理：崇明区检察院 聂怀广
奉贤区检察院 曹瑞璇
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