按照文义解释基本思路 把握安全生产领域行政公益诉讼范围

发布时间：2024-08-07    来源: 最高人民检察院    作者：佚名

　　安全生产法第74条第2款明确规定了安全生产领域行政公益诉讼制度，但由于安全生产法存在调整对象和适用范围的不确定性等因素，导致安全生产领域行政公益诉讼范围在认识上存在分歧。主要有两种不同观点：一种是“小安全”说，从“安全生产”的法条定义出发，认为安全生产法第74条第2款规定的行政公益诉讼中的“安全生产”，应在安全生产法第2条所规定的“生产经营单位”安全生产的范围内进行理解；另一种是“大安全”说，认为安全生产领域行政公益诉讼的范围可以拓展至消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全等，不限于“生产经营单位”的安全生产，范围较广泛。

　　其实，确定一部法律的调整对象应当严格依据法条关于适用范围的规定。安全生产法第2条前半句规定，从事生产经营活动的单位的安全生产适用本法，故“生产经营单位”的安全生产才属于安全生产领域行政公益诉讼条款的适用范围。反之，如果非生产经营单位或非生产经营类安全问题则不属于安全生产法的调整范围，不应适用安全生产法公益诉讼条款对其提起公益诉讼。正如“小安全”说，国家机关的消防安全不属于安全生产法的调整范围，应属于消防法调整；非生产经营性公共场所的安全问题也不应属于安全生产法的调整范围。当然，如果是生产经营单位的生产经营活动中的消防安全问题，则既属于安全生产法调整，也属于消防法调整，二者规定如果存在冲突的话，则应优先适用特别法——消防法，消防法没有规定的，则适用安全生产法。即安全生产法和消防法的调整对象存在交叉关系，而不是后者必然被前者所包含。

　　但“大安全”说的推理逻辑是，根据安全生产法第2条后半句，有关法律、行政法规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全以及核与辐射安全、特种设备安全另有规定的，适用其规定。反之，特别法没有另行规定的，则应适用一般法——安全生产法。消防法等特别法没有对安全生产领域公益诉讼另有规定，故此则应该适用安全生产法中的公益诉讼条款。

　　综上可以看出，上述两种说法都是运用文义解释方法对法条的阐释，而对安全生产领域行政公益诉讼的范围的结论却不一致。笔者认为，既不能将安全生产法第2条前后半句割裂开来进行解释，也不能脱离前半句去理解后半句，前半句会对后半句的内容解释形成制约。特别法和一般法的关系成立的逻辑前提在于，二者的调整对象是种属关系，而不是交叉关系。以消防法为例，当消防安全关涉生产经营单位的生产经营活动时，则属于安全生产法所规定的“生产经营单位的安全生产”的一种，有关生产经营单位的消防安全规定与安全生产法的规定之间就形成了特别法与一般法的关系。反之，当涉及的是居民小区的消防安全时，由于没有具体的生产经营单位，不属于安全生产法调整对象的一种，关于小区的消防安全规定与安全生产法的规定之间则不属于特别法与一般法的关系。在此种情形下，兜底性地适用安全生产法第74条第2款则存在逻辑上的漏洞。从这个意义上来看，消防法并不始终全部是安全生产法的特别法。故此，不加区别地适用安全生产法有关公益诉讼的条款值得重新考量。如果前后半句是一种严格意义上的一般法和特别法的关系的话，可以将第2条规定修改为：“在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位（下称生产经营单位）的安全生产，适用本法；有关法律、行政法规对生产经营单位的消防安全、道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全以及核与辐射安全、特种设备安全另有规定的，适用其规定。”这样规定的话，前后之间一般法和特别法的结构关系则比较明晰。当然，现行安全生产法第2条后半句虽然没有“生产经营单位”的限定语，但是“另有规定”中的“另”字也体现出与前后句调整对象所存在的一致性。

　　但即使主张安全生产领域行政公益诉讼条款仅适用于“小安全”说，其范围边界依然不是十分清晰。安全生产法第2条“从事生产经营活动的单位的安全生产”这一范围规定中，存在两个不确定概念，即“生产经营”和“单位”。“生产经营”的含义无疑非常广泛，如果按照语义理解，不仅会把一些没有明显危险性的生产经营活动纳入安全生产监管的范围，也会把国家机关、事业单位等一些非营利性法人的日常运行活动纳入生产安全监管的范围，并不符合安全生产监管实际和立法旨意。“单位”也并不属于严格意义上的法律概念，民法典中的社会主体包括自然人、个体工商户、农村承包经营户、法人、非法人组织，“单位”到底对应或包括哪些主体实际是模糊的。与其说安全生产领域行政公益诉讼的范围模糊，倒不如说其实质是安全生产法的调整对象并不明晰。

　　虽然法律追求“确定性”，但“模糊性”却是法律常常难以避免的状态，修改法律、解释法律成为法律从“模糊”走向“确定”的不二选择。安全生产领域行政公益诉讼范围的最终厘清，依赖于安全生产法调整对象的进一步明晰。当前，在未修改法律的情况下，建议按照尊重文义解释的基本思路，安全生产领域行政公益诉讼的范围限于生产经营单位的安全生产。对非生产经营单位的其他重大事故隐患提起公益诉讼，除了适用行政诉讼法有关行政公益诉讼的条款外，检察机关可以运用社会治理检察建议督促重大事故隐患的消除。

　　［作者为西北政法大学检察公益诉讼研究中心研究员，本文系“陕西省推进行政公益诉讼重点难点问题研究”（项目编号：20JY064）阶段性成果］

原文链接：https://www.spp.gov.cn/spp/llyj/202407/t20240729_661839.shtml
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