运用“四种形态”完善检察官问责机制

发布时间：2024-09-25    来源: 最高人民检察院    作者：佚名

　　随着司法改革的深入推进，构建新型检察权运行制约监督体系，健全检察官问责机制尤为重要——

　　运用“四种形态”完善检察官问责机制

　　

　　□“四种形态”是从全面从严治党高度提出的，与腐败治理存在密不可分的关系。具体到检察机关全面从严治检而言，关键是要做到依法正确行使检察权。准确把握检察权运行规律，完善检察权内部运行制约监督机制，正是检察机关健全全面从严治检体系的重点，发扬自我革命精神，抓早抓小、防微杜渐，依规依纪依法对不规范司法行为、违法办案、失职渎职检察人员追责问责，与监督执纪“四种形态”运用的逻辑起点是一致的，也是检察机关自我监督融入全面从严治党体系的重要方面。

　　随着司法改革的深入推进，构建新型检察权运行制约监督体系，健全包括司法责任认定与追究在内的检察官问责机制尤为重要。如果没有以检察官问责为落脚点的检察权内部制约监督，检察机关履行全面从严治检主体责任就缺少重要抓手。笔者结合检察履职规律与特点，引入监督执纪“四种形态”对检察官问责形态进行探究，以便完善检察官问责机制，这对规范检察权运行、抓早抓小，推进严肃追责与依法保护有机统一、全面准确落实司法责任制具有重要意义。

　　检察官问责“四种形态”运用的逻辑分析

　　监督执纪“四种形态”适用于纪委监督执纪领域。“四种形态”分别是：经常开展批评和自我批评，及时进行谈话提醒、批评教育、责令检查、诫勉，让“红红脸、出出汗”成为常态；党纪轻处分、组织调整成为违纪处理的大多数；党纪重处分、重大职务调整的成为少数；严重违纪涉嫌犯罪追究刑事责任的成为极少数。“四种形态”在内容上涉及对党员干部批评教育、轻处分、重处分到违法犯罪调查后移送司法的复杂环节，涵盖四种不同类型和阶段的违纪违法行为及处置方式，与违纪违法等行为从小到大的演变过程相对应。检察官问责，既包含在司法办案工作中故意违反检察职责或者因重大过失造成严重后果应当承担司法责任的情形，也包含一般过失和司法瑕疵责任，虽然对于一般过失和司法瑕疵不需要追究司法责任，但仍然可能需要运用其他方式进行处置。

　　从制度设计的逻辑起点看，“四种形态”是从全面从严治党高度提出的，与腐败治理存在密不可分的关系。具体到检察机关全面从严治检而言，检察机关的主要职责是监督、办案，全面从严治检关键是要做到依法正确行使检察权。准确把握检察权运行规律，完善检察权内部运行制约监督机制，正是检察机关健全全面从严治检体系的重点，发扬自我革命精神，抓早抓小、防微杜渐，依规依纪依法对不规范司法行为、违法办案、失职渎职检察人员追责问责，与监督执纪“四种形态”运用的逻辑起点是一致的，也是检察机关自我监督融入全面从严治党体系的重要方面。

　　从制度机制所蕴含的实践理念来看，“四种形态”是以党内纪律为底线，把党内纪律作为治理党员干部违纪违法的治本之策，是党内长期坚持的“惩前毖后、治病救人”方针在新时代全面从严治党实践中的发展创新，其作为一种方法论、一种执纪理念，符合司法办案廉政风险防控“预防为主、防范在先”的检察权运行廉政风险防控规律，通过早做预防工作，消除隐患，最大限度减少不规范司法行为、司法作风、司法腐败等问题发生，从而真正实现司法责任制改革的目标。

　　检察官问责“四种形态”运用的考量因素

　　“四种形态”被正式写入党内法规并确立为监督执纪的一项基本制度，实现了监督执纪“四种形态”的制度化。但是，将“四种形态”运用于检察官问责工作中，需要考虑检察权运行规律和司法工作规律，所以，有必要进一步明确如何在检察官问责中结合检察工作实际进行运用。

　　形态划分。如何基于监督执纪“四种形态”的制度逻辑，形成符合检察官履职实际的“四种形态”呢？考虑到检察官问责工作的目标是全面准确落实司法责任制，笔者认为，以是否应当追究司法责任所考量的要素划分适用“四种形态”的具体情形较为合适，即以不需要追究司法责任的司法瑕疵和一般过失情形的分别为第一种形态和第二种形态；以应当追究司法责任的故意和重大过失情形，可能需要给予组织处理、党纪处分、政务处分或处分的为第三种形态；以涉嫌职务犯罪需要移送的为第四种形态。对于司法瑕疵，运用第一种形态处理，一般应当予以谈话提醒，对于严重司法瑕疵，也可以予以批评教育、责令检查，对于一般过失等情节较轻的违反检察职责行为，可以采取责令检查、通报（通报批评）或者诫勉方式予以处理。这样更加符合“四种形态”数量方面的“常态”“大多数”“少数”“极少数”依次递减的辩证逻辑关系。

　　问责对象。检察官问责对象当然为检察官，但此处的检察官既包括办理具体案件的一线检察官，也包括同样具有检察官身份的检察长、副检察长、业务部门负责人等。从岗位职责看，问责对象包括承担办案职责的检察官和承担监督管理职责的检察官，相应的责任可分为司法办案责任和监督管理责任。从承担责任的主体看，问责对象既包括个体责任，也包括集体责任。

　　《最高人民检察院关于推进新时代检察业务管理现代化的意见》指出，检察业务管理是中国特色社会主义检察制度的重要组成部分，是强化检察权运行制约监督，全面准确落实司法责任制，推动检察权公正、规范、高效、廉洁运行的重要保障机制。在推进检察业务管理现代化的形势要求下，以问责“四种形态”全链条压紧压实监督管理责任、集体责任就显得尤为必要。因此，笔者认为，在监督管理责任和集体责任的认定与问责方面，除了司法责任制相关法律法规、规范性文件等，其依据还来源于《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党问责条例》等党规党纪，这源于我国全面依法治国和全面从严治党双重战略的纪法衔接体系。所以，检察官问责“四种形态”既可以运用于追究个体的司法办案责任，也可以运用于追究监督管理责任和集体责任。

　　具体情节。《人民检察院司法责任追究条例》（下称《追责条例》）规定，对应当承担司法责任的检察人员，根据其违反检察职责行为的性质、情节、后果等情况区别处理。检察人员能够主动纠错、说明情况，如实记录报告干预司法活动、插手具体案件处理、违规过问案件、不当接触交往等情况，可以从宽处理。对抗、阻碍或者指使他人对抗、阻碍司法责任调查和追究的，应当从严处理。可见，具体情节和行为态度是司法责任认定需要考虑的重要因素，也是检察官问责“四种形态”运用所应重点考量的因素。运用“四种形态”，目的主要是鼓励、引导、督促检察人员态度诚恳地认识错误、更正错误，以纠正司法瑕疵为起点，治理和防范违反检察职责的行为，从而达到“惩前毖后、治病救人”的效果。

　　检察官问责“四种形态”运用的程序考量

　　《追责条例》将司法责任追究程序规定为受理违反检察职责线索、司法责任调查认定、作出追责处理决定三个主要环节，为检察官问责工作提供了基本依据和框架，由于检察官问责的全链条和全覆盖特质，涉及内部监督工作的方方面面和相关内设机构，需要完善相关工作程序和机制，使之更加规范。具体而言，可以从以下几个方面进行细化：

　　线索处置。《追责条例》明确了涉嫌违反检察职责线索的主要来源渠道，规定检察院负责检务督察的部门统一受理在系统内巡视、政治督察、舆情监测、案件质量评查、反向审视等渠道发现的线索。检察院内设机构在案件受理、流程管理、质量评查等工作中发现检察人员违反法律规定或者有重大过失行为需要追究司法责任的，经评估或复查后，应当将线索移送本院检务督察部门。检务督察部门应当对司法责任追究线索及时进行分析研判。对于认为可能存在违反检察职责行为的，经检察长批准后，启动司法责任调查程序。

　　上述规定是针对需要追究司法责任的线索而言，但实践中，除了需要追究司法责任的线索，对于司法瑕疵、一般过失责任以及检察权运行制约监督体系中的监督管理行为存在的问题，同样应纳入检察官问责范畴，以前置内部监督的预警关口。办案部门责任人对于日常监督管理中发现的不规范司法行为，即使不构成追究司法责任需要移送的情形，仍应运用检察官问责第一种形态，及时进行谈话提醒，这是其履行检察业务管理第一责任人的应有之义。同时，对于身为党员的检察人员，对其进行履职提醒，也是党组织教育管理监督党员的重要形式。对于负有监督管理职责的责任主体，在动态、全面把握本院检察业务管理工作方面履职不到位，研判和解决检察业务发展质效问题不及时等苗头性问题，上级党组织可依据《人民检察院检务督察条例》或党内法规等及时进行处理。

　　调查审查。问题线索进入到调查审查程序后，意味着已经具备了追究司法责任的可能性，即对当事人运用第二种形态甚至第三种形态的可能，从《追责条例》规定看，调查审查有着严格的程序。

　　从主体上看，明确了检务督察部门对检察人员涉嫌违反检察职责行为进行调查时，可以抽调检察官等有关人员组成调查组的规定，是为了保证调查主体具有权威性，同时明确了调查组开展工作的方式、调查事项等具体内容，此处的司法责任调查认定环节，实际上相当于违纪违法案件的初核环节。从审批权限上看，调查程序启动后，两个关键环节即调查和审查都规定了较为严格的审批。对于调查组形成的调查报告，检务督察部门需要进行审查，并提出处理意见，报检察长批准。对责任认定有较大争议的，还要提请检察委员会讨论。对于需要追究司法责任的，必须提请检察官惩戒委员会审议，检察官惩戒委员会从第三方机构的专业角度审查认定检察官是否存在违反检察职责的行为，提出构成故意违反职责、存在重大过失、存在一般过失或者没有违反职责等审查意见。

　　应当注意的是，如果检察官违反检察职责的情形被认定为符合《追责条例》关于故意和重大过失相关规定，那么，需要追究检察管理主体故意或者重大过失的监督管理责任时应一并进行调查审查，宏观业务管理和微观案件管理统一于监督管理责任。

　　追责问责。经检察官惩戒委员会审议，认定当事检察官故意违反检察职责的，或者存在重大过失并造成严重后果的，以及其他检察人员经调查认定需要追究司法责任的，应按照干部管理权限作出司法责任追究处理决定。在责任追究工作中，应加强内部衔接配合，检务督察部门、政工人事、机关纪委等应建立联席会议机制，对于经检察官惩戒委员会审议、需要给予处分的检察人员，研究如何按照干部管理权限，移送有关部门或单位立案，按照党内法规和国家法律法规给予检察人员处理处分。可以通过内设机构对检察官问责的常态化会商，共同研究解决责任认定、提出处理意见工作中的难点问题，以确保作出的处理建议和处理决定客观公正。

　　监督救济。一方面，监督救济程序是严肃追责与依法保护有机统一的体现，在于保障检察官合法权益；另一方面，在于督促“四种形态”的适用依法依纪依规进行并防止权力滥用。检察人员不服检察院司法责任追究处理决定的，可以向作出决定的检察院申请复核，对于复核结果仍不服的，可向同级公务员主管部门或者上一级检察院申诉。对于检察人员被诬告陷害的，也应及时将线索移送有关单位处理，依法追究法律责任。

　　［作者分别为北京市人民检察院检务督察部（巡视办）主任、三级调研员。本文系北京市人民检察院2024年检察理论研究课题《检察官问责形态研究》研究成果，课题编号为BJ2024B43］

原文链接：https://www.spp.gov.cn/spp/llyj/202409/t20240920_666473.shtml
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