探索推进金融领域公益诉讼 保护金融消费者合法权益

发布时间：2024-09-25    来源: 最高人民检察院    作者：佚名

　　党的二十届三中全会强调，“健全金融消费者保护和打击非法金融活动机制”。金融消费者是金融市场的重要参与者，也是金融业持续健康发展的推动者。为充分发挥检察职能，依法服务保障金融高质量发展，最高检指出要“探索开展金融领域公益诉讼”“有效衔接金融消费者保护工作协调机制和金融消费纠纷多元化解机制，重点防范普惠金融、养老金融领域消费欺诈，督促强化网络治理、源头管控”。由于金融交易具有高度专业性和复杂性，加之金融消费者在金融活动中相关知识、信息的缺乏，使得金融消费者在交易中往往处于弱势地位。随着金融科技的迅猛发展，金融行业的信息化程度不断提高，金融服务向着数字化、智能化和创新型延伸推进，金融消费者与金融机构之间的信息差进一步增大。为此，检察机关应加强金融消费者权益保护，明确界定金融消费者公益范畴，有针对性开展金融消费者检察公益诉讼，着力推进检察公益诉讼与现有制度融合创新，切实维护金融消费者合法权益，助力防范、化解群体性金融风险，服务保障金融高质量发展。

　　突出“金融为民”理念，明确金融消费者公益范畴

　　从2006年12月中国银监会首次使用“金融消费者”这一概念至今，“金融消费者”的范畴一直未有统一界定。根据2013年修订的消费者权益保护法规定，为生活消费需要购买、使用商品或者接受服务的是“消费者”，并将证券、保险、银行等金融服务纳入调整范畴。然而，以营利为目的的金融活动与传统的生活消费之间明显存在差距，传统消费者可以为谋取生活利益而消费，但不能存在营利性。随着国民可支配财产增加，理财、保险等金融活动也逐渐成为人们日常生活不可或缺的组成部分。2019年最高人民法院《全国法院民商事审判工作会议纪要》将购买理财产品、基金产品、信托产品、保险产品、券商融资融券资管产品等各类理财产品或者资管产品的主体，以及参与融资融券、新三板、创业板、科创板、期货等投资活动的主体，都笼统地划入金融消费者的范围。2023年5月，国家金融监督管理总局、中国人民银行、中国证券监督管理委员会联合发布《关于金融消费者反映事项办理工作安排的公告》，虽未明确金融消费者的定义，但将“中国证监会的投资者保护职责划入国家金融监督管理总局”，后续出台的相关规定也都将关于信托公司在内的银行业金融机构、保险机构、非银行支付机构、征信机构、证券期货基金业的投诉等事项纳入金融消费者权益保护工作安排的范畴之中。事实上，随着普惠金融、养老金融的发展完善，我国金融工作的政治性、人民性愈发凸显，“金融消费者”的内涵也随着金融活动的创新不断充盈。为适应我国金融发展，完善金融法治体系，于司法而言，应将“金融消费者”作广义理解，将接受货币、保险、证券等金融服务的非经营性自然人都纳入“金融消费者”的范畴。

　　在公益保护类型方面，由于金融风险可通过传染效应或共性效应传导蔓延，除不特定多数金融消费者权益聚合而来的群体性利益外，市场交易秩序、金融安全与稳定等纯粹性公益也应纳入公益诉讼保护范围。

　　以服务金融强国建设为目标，找准检察公益诉讼切入点

　　检察机关要依法精准、规范开展金融领域公益诉讼工作。作为国家利益和社会公共利益的代表，检察机关保护消费者合法权益具有深厚理论基础，积累了丰富实践经验。检察公益诉讼只有深度融入国家战略发展大局之中，才能更好发挥其制度功能。2023年，中央金融工作会议提出，“要全面加强金融监管，有效防范化解金融风险。切实提高金融监管有效性，依法将所有金融活动全部纳入监管”。

　　保护金融消费者合法权益正是加强金融活动监管的重要内容，对提升金融消费者信心、防范化解金融风险，维护金融安全与稳定、促进社会公平正义与社会和谐具有重要意义。目前，检察机关探索金融领域公益诉讼应紧跟金融工作重点，主要关注三类情况：

　　（一）特殊群体——主动关注农民、老年人等弱势群体的保护。农民、老年人等弱势群体因信息闭塞，更容易成为借“以房养老”“政策补贴”“金融投资”等名义实施消费诈骗的受害群体，更需要检察机关主动关注，提供有针对性的保护。

　　（二）特殊领域——实时跟进消费金融、普惠金融、互联网金融领域的保护。随着信息网络技术在金融领域广泛应用，越来越多的金融消费活动通过各类金融电子交易系统完成。这在为金融消费者提供便利高效的金融消费渠道的同时，也加剧了金融消费者与金融服务经营者之间的信息差。为此，检察机关应加强与行政监管机关的信息互通，强化对互联网金融、消费金融等特殊领域的适当性义务监督，金融账户个人敏感信息、财产权益等的保护，及时发现金融服务中侵害金融消费者合法权益的行为。

　　（三）特殊行业——主动探索中小投资者合法权益保护。2024年4月，国务院印发《关于加强监管防范风险推动资本市场高质量发展的若干意见》，在“推动形成促进资本市场高质量发展的合力”中明确提出，“探索开展检察机关提起证券民事公益诉讼试点”。其中，中小投资者合法权益保护是证券监管的核心任务，也是检察公益诉讼保护的重点。对于证券虚假陈述、内幕交易、操纵市场等侵害中小投资者合法权益的行为，即使行为人未能实现获利目的，检察机关仍应要求其承担相应责任。

　　贯彻检察公益诉讼谦抑性，推进制度融合创新

　　公益诉讼既是国家治理体系的重要组成部分，也是加强法律实施监督的具体举措。习近平总书记指出，“由检察机关提起公益诉讼，有利于优化司法职权配置、完善行政诉讼制度，也有利于推进法治政府建设。”作为法律实施的司法保障手段，检察公益诉讼制度本质上属于程序性公权力，其制度功能重在弥补行政不及、未及、难及的治理漏洞，是一种兜底性司法保障手段。金融监管体制改革后，国家金融监督管理总局是金融消费者权益保护的主要职能部门，人民银行、证券监督委员会承担了部分行业监管职能。而针对金融行业专业性、更新快、外溢性等特点，要求检察机关探索金融公益诉讼时充分尊重行业监管部门的行政裁量权，在认定是否侵害国家利益或社会公共利益时，充分吸纳金融行业监管部门意见，与其他金融治理措施协同完成对金融公共利益的保护。

　　要优先维护金融稳定，积极发挥行政公益诉讼制度优势。安全是发展的前提，发展是安全的保障。加强金融消费者权益保护，是防范和化解金融风险的重要内容。相较于民事公益诉讼侧重于集合性公益，行政公益诉讼以督促行政履职为切入点，能更好平衡金融消费者、金融机构、金融市场等复杂法益，更有利于维护金融稳定，实现可持续发展。

　　建议并轨现有诉讼制度，形成金融消费者权益保护合力。于集合性公益而言，保护的难点在于解决集体行动困境。除传统消费者公益诉讼外，证券法还增设了特别代表人诉讼制度用于保护中小投资者利益。在起诉顺位上，仍应以消保机构或投资者保护机构为第一顺位，检察机关可以通过调查取证的方式支持起诉。当消保机构或投资者保护机构不提起诉讼时，检察机关再补位诉讼。在保护举措方面，相较于传统消费以实体产品或服务为媒介，金融消费是“货币资金的融通”，具有复杂、隐蔽、变化快等特征。对于侵犯金融消费者个人信息安全、知情权等难以回转的权益，若不及时制止，将持续扩大金融消费者损失的情况，检察机关可参考环境公益诉讼诉前禁止令制度，探索金融公益诉讼诉前保全，避免损害扩大。

　　（作者单位：重庆市人民检察院第五分院）

原文链接：https://www.spp.gov.cn/spp/llyj/202409/t20240913_665997.shtml
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